O fracasso do programa Terra da Gente: reforma agrária segue estagnada enquanto concentração fundiária cresce

Reprodução/Foto: Ricardo Stuckert / PR.

Por Daimar Stein e Fernanda Beatriz

No início de 2024, foi anunciado pelo Governo Lula o programa Terra da Gente, apresentado como parte de um plano para assentar em torno de 300 mil novas famílias até o final de 2026. Passado pouco mais de um ano e meio de seu lançamento, e já no início de seu último ano previsto para execução, os resultados estão muito aquém do prometido. Menos da metade da meta foi alcançada, frustrando as expectativas dos movimentos de luta pela reforma agrária, enquanto mais de 145 mil famílias seguem lidando com violência e falta de acesso à terra.

O programa foi regulamentado pelo decreto nº 11.995, de 15 de abril de 2024, que dispõe sobre   alternativas legais para a aquisição e a disponibilização de terras para a reforma agrária. Entre elas, estão a transferência de propriedade de terras de grandes devedores da União, além da possibilidade de negociação com bancos, empresas públicas e governos estaduais para a transferência de imóveis rurais em troca do abatimento de dívidas. Embora essas medidas representem avanços pontuais, são claramente insuficientes para enfrentar o problema da concentração fundiária no Brasil.

Apesar disso, o governo tem celebrado os números oficiais. Segundo seus próprios dados, “50.900 famílias teriam sido assentadas somente em 2023, 68% a mais que o período 2017-2022”. No entanto, essa comparação se apoia na política deliberada de destruição da reforma agrária dos governos Temer e Bolsonaro, inflando artificialmente os resultados atuais. Não podemos ignorar que durante o primeiro governo Lula mais de 136 mil famílias já chegaram a ser assentadas somente em um único ano (2006), tudo isso em meio a um período intenso de mobilizações do Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST) e uma conjuntura política ainda mais adversa ao governo que a de hoje, que no período lidava com todo o escândalo midiático envolvendo o mensalão.

Já no atual governo, considerando apenas a metodologia oficial, entre 2023 e o final de 2024, pouco mais de 120 mil famílias foram registradas como assentadas e incorporadas ao Programa Nacional de Reforma Agrária (PNRA), número menor que a média anual durante os governos Lula I e II, e pouco a mais do que alcançado durante todo o período Dilma, entre 2011 até o golpe de 2016, período de menor avanço na reforma agrária dentro dos governos petistas.

O principal problema desses números é a metodologia utilizada pelo governo, que camufla a ausência de novas áreas destinadas à reforma agrária. Mais da metade das famílias contabilizadas corresponde à regularização de assentamentos já existentes, e não à criação de novos projetos ou à desapropriação de terras improdutivas.

Como explica João Paulo Rodrigues, da direção nacional do MST, em entrevista à Repórter Brasil:

“Regularização é o reconhecimento de gente que já está na terra. Não veio terra nova. [...] Se colocou uma pessoa nova numa casa já existente, não se pode dizer que foi construída uma nova casa.”

O gráfico ilustra o esvaziamento da política de criação de novas áreas de reforma agrária no Brasil. Após o auge produtivo em 1998 e 2005, observa-se uma queda drástica que culminou no "apagão" total entre 2016 e 2020, quando nenhum novo projeto foi criado nas seguintes modalidades: Assentamento Tradicional (PA): Projeto clássico em terras desapropriadas por descumprimento da função social ou compradas pelo Estado. Assentamentos Diferenciados (PAE e PDS): Incluem o PAE (Agroextrativista), voltado a populações como seringueiros e ribeirinhos em áreas de floresta, e o PDS (Desenvolvimento Sustentável), que alia produção agrícola à conservação ambiental em áreas de interesse ecológico. Fonte: Elaboração própria com base em dados do Ministério do Desenvolvimento Agrário e Agricultura Familiar / Jornal O Futuro.

Para colocar em perspectiva, durante o primeiro governo Lula foram criados 1.705 assentamentos. No segundo mandato foram 979. No primeiro governo de Dilma Rousseff foram realizados 455 assentamentos, além de 70 assentamentos nos anos de 2015 e 2016, antes de seu impeachment. Sob Michel Temer, foram 66 assentamentos, e no governo de Jair Bolsonaro, apenas 18. Nos dois primeiros anos de governo Lula III, foram criados apenas 48 assentamentos, muito aquém dos avanços de seus primeiros mandatos.

Uma outra questão central para compreender os limites da política de reforma agrária no Brasil é a distribuição regional das terras destinadas aos assentamentos. Desde o governo FHC, passando pelos governos petistas, consolidou-se uma estratégia que prioriza a incorporação de grandes extensões de terras públicas ou de baixa valorização fundiária, sobretudo na região Norte e em áreas de fronteira agrícola, enquanto os conflitos fundiários permanecem praticamente intocados nas regiões onde o valor da terra é mais elevado, como o Sudeste e o Centro-Oeste.

Essa opção política dialoga com a teoria da renda da terra de Marx, segundo a qual o retorno apropriado pelo proprietário fundiário não deriva da terra em si, mas do monopólio da propriedade, que lhe permite capturar uma parcela da mais-valia socialmente produzida. Na agricultura capitalista, a renda diferencial I emerge das diferenças espaciais e naturais entre as terras, como fertilidade, localização, acesso à infraestrutura, disponibilidade hídrica, que fazem com que determinadas parcelas de terra gerem maiores rendimentos com os mesmos meios de produção e força de trabalho.

Já a renda diferencial II decorre dos investimentos adicionais de capital realizados pelo proprietário ou arrendatário sobre a mesma terra, como mecanização, irrigação e uso intensivo de fertilizantes, que elevam artificialmente os níveis de produtividade. Ao evitar a desapropriação de imóveis privados altamente valorizados nessas regiões centrais do agronegócio, o Estado preserva essas formas superiores de renda fundiária, deslocando a reforma agrária para territórios periféricos, onde o custo político e econômico da indenização é menor e onde a renda da terra assume patamares inferiores.

O mapa da ocupação: a reforma agrária brasileira focou na entrega de grandes extensões de terra no Norte (em azul). Essa estratégia protege a Renda Diferencial das terras ricas do Sul e Sudeste. Fonte: Elaboração própria com base em dados da Malha Fundiária, Censo Agropecuário 2017 (IBGE) e no artigo "Quem são os poucos donos das terras agrícolas no Brasil: o mapa da desigualdade.” (2020) / Jornal O Futuro.

A lógica de austeridade fiscal seguida no governo atual, através do Novo Teto de Gastos, segue sendo a “corda que o governo Lula enrolou em volta do próprio pescoço” que garante que o Terra da Gente não consiga ser sequer cumprido dentro dos seus limites institucionais, já que a suposta “busca pelo uso mais eficiente dos recursos” é incompatível com a necessidade de indenização em valores absurdamente altos dos proprietários de terras para a sua compra. Como afirma Gerson Teixeira, diretor da Associação Brasileira de Reforma Agrária, em entrevista para a Repórter Brasil:

“Para desapropriar, o governo precisa indenizar o dono da terra à vista, com base num cálculo que inclui uma série de fatores, o que deixa isso caríssimo. [...] A desapropriação surgiu como uma punição ao latifundiário que não utiliza sua terra. Hoje, é um negócio praticamente impossível de se realizar no Brasil”.

No orçamento de 2025, o governo dedicou apenas 406 milhões de reais para aquisições e desapropriações de terras, muito abaixo dos 6,5 bilhões necessários para garantir o assentamento de todas as famílias que hoje vivem em acampamentos, segundo o MST. Enquanto o discurso do governo celebra uma “entrega histórica” de lotes que alcançam um total de 385 mil hectares para o avanço da reforma agrária, esse valor é pífio em comparação aos recordes históricos conquistados pelo próprio governo Lula em seus primeiros governos.

A mesma lógica se reproduz no Plano Safra: apesar do discurso recorrente de “o maior Plano Safra da história para a agricultura familiar”, apenas 16% dos recursos do Plano são destinados aos pequenos produtores, mesmo que a agricultura familiar seja responsável por mais de 60% das ocupações (subsistência e emprego) em atividades agropecuárias, responda por mais da metade do valor gerado na produção agropecuária, movimente a economia de 90% dos municípios com até 20 mil habitantes e produza mais da metade dos alimentos consumidos pela população brasileira.

Enquanto isso, o resto do valor é devorado pelo agronegócio, chegando à casa de meio trilhão de reais no Plano Safra 2025/2026, que também conta com outros benefícios que pequenos produtores raramente recebem, como renegociações e rolagem de dívidas, alongamento de prazos e prorrogação de débitos de custeio, além de outros benefícios que pequenos produtores sequer sonham em receber, como desburocratização aduaneira, pesquisa e desenvolvimento e melhorias de infraestrutura e logística. Um exemplo recente desse último é a construção do “corredor do agronegócio", a partir de uma parceria entre os governos brasileiro e chinês.

Extensão de terras compradas pelo governo para a distribuição pela reforma agrária nos últimos 20 anos, entre 2003 e 2024. Reprodução: Repórter Brasil.

Como consequência dessa política que privilegia o latifúndio, a disparidade de acesso à terra segue em níveis inimagináveis para qualquer outro país do tamanho do Brasil. Segundo dados do Atlas da Agropecuária Brasileira, os 10% maiores imóveis ocupam 73% da área agrícola do Brasil. Em todos os estados brasileiros os 10% maiores imóveis detêm mais de 50% da área. Em outras palavras, uma área equivalente aos estados de São Paulo e Paraná juntos está nas mãos dos 300 maiores proprietários rurais, enquanto milhões de famílias não têm chão para plantar. Nesses mais de 80 mil latifúndios, o não cumprimento da função social da terra, estabelecida na constituição, é mais do que comum.

Em 2003, no início do primeiro governo Lula, a extensão de terras improdutivas alcançava pouco mais de 120 milhões de hectares, maior que o conjunto de todas as terras indígenas no país inteiro. Esse valor contabilizado, por mais absurdo que seja, é muito abaixo do valor real, já que os mesmos são auto declarados pelos proprietários de terra. O nível de sucateamento e abandono do INCRA é tão grande que o mesmo sequer possui dados mais atualizados para além de 2005 sobre a extensão de terras improdutivas, mesmo com essa metodologia falha, restando aos movimentos ocupar terras improdutivas de suas regiões para pressionar o INCRA, e por consequência o governo, a tomar alguma atitude caso a caso.

O gráfico ilustra a extrema desigualdade na posse de terra no Brasil, onde uma elite fundiária composta por apenas 9,5% dos proprietários detém o controle de 86% da área rural total. Esta ocupação massiva (em vermelho) deixa apenas 14% do território para a vasta maioria dos produtores (90,5%). Fonte: Elaboração própria com base em dados da Malha Fundiária, Censo Agropecuário 2017 (IBGE) e no artigo “Quem são os poucos donos das terras agrícolas no Brasil: o mapa da desigualdade.” (2020) / Jornal O Futuro.

Enquanto isso, o trabalho análogo à escravidão segue sendo prática comum entre os grandes nomes da agropecuária, com apoio do próprio governo em alguns casos, como o da JBS, além de continuando a receber isenções fiscais bilionárias, mesmo após entrar na chamada “lista suja do trabalho escravo”. Para piorar, após os poucos casos de resgate desses trabalhadores, as multas, quando pagas, são em geral muito abaixo do valor produzido por esses trabalhadores, garantindo a lucratividade desse tipo de exploração, e devido a falta de políticas públicas que garantam condições de vida e emprego dignas para os trabalhadores resgatados, a tendência é o retorno ao trabalho para as mesmas empresas.

Não podemos esquecer também das formas de violência direta exercidas pelo agronegócio contra as famílias camponesas. Segundo dados preliminares da Comissão Pastoral da Terra, só em 2025, dez sem-terra e quatro posseiros foram assassinados. Nos últimos anos o setor tem se articulado para construir milícias rurais, como o movimento Invasão Zero, responsável por atacar de forma coordenada assentamentos do MST e terras indígenas, mantendo assentamentos sob constante ameaça e sob ataque de pistoleiros em diversas regiões do país.

Esse mesmo agronegócio usa o poder conquistado para fazer lobby para aprovação de mais agrotóxicos proibidos em outros países, destruindo famílias camponesas e assentadas, através também de formas violência invisibilizadas, expandindo suas margens de lucro em troca da saúde de toda a população, já que esses químicos estão sendo encontrados em cada vez mais produtos de consumo diário, o principal deles sendo o glifosato, substância altamente cancerígena.

Não podemos nos enganar: as políticas de conciliação aplicadas pelos governos petistas ampliaram muito o poder do agronegócio, que sempre usou desse espaço conquistado para se articular de forma cada vez mais escancarada em favor do Capital, se alinhando ao que há de pior na extrema direita para criminalizar a luta pela reforma agrária. Por mais que não possamos descartar que mesmo os avanços mínimos na política de reforma agrária fazem uma diferença de vida para cada família que teve acesso regularizado à terra durante o governo Lula III, esses avanços são irrisórios quando se avalia a questão agrária numa escala macro. Citando a liderança histórica do MST, João Pedro Stédile, em entrevista para a Agência Pública:

“O governo Lula não tem uma visão clara desses modelos que se enfrentam na agricultura, não fez uma opção prioritária pela agricultura familiar. Então, o próprio governo fica apagando incêndio. Ele tem uma política agrária de apenas resolver conflitos. [...] Para você fazer um programa de reforma agrária, tem que enfrentar o problema de milhares de camponeses.”

Entregar os anéis para não perder os dedos não basta. É necessário uma política de enfrentamento contra o agronegócio brasileiro que vá além do discurso e construa a reforma agrária popular, que para ser alcançada requer investimento pesado no INCRA enquanto instituição, contratando mais funcionários e dando condições orçamentárias para sua atuação, investigando e criando condições de expropriar o latifúndio improdutivo e escravista no país, passos esses que, depois de décadas de propaganda pró-agro e pró-austeridade fiscal transformadas em senso comum, são considerados “radicais demais” para parte do governo, que se limitou à mera gestão do capitalismo dependente brasileiro.